│滕艳军*
[摘 要] 贯彻民事诉讼精准监督理念需要在厘清权力监督与权利救济、对事监督与对人监督、办案数量与办案质效、个案监督与类案监督、监督与支持等关系的基础上,科学界定民事诉讼精准监督标准,合理设置民事诉讼精准监督方式,优化设计民事诉讼精准监督程序,建立健全民事诉讼精准监督机制,在制度保障层面为民事诉讼监督效果提供刚性保障,为民事诉讼监督调查核实权提供强制性保障,为民事诉讼监督制度运行提供规范化保障。
针对当前民事诉讼监督质效不高、权威不足的情况,最高人民检察院(以下简称“最高检”)新一届党组和张军检察长明确提出,民事诉讼监督要树立精准监督的理念,在精准监督上下功夫,通过优化监督实现强化监督,即优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件,争取抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题,发挥对类案的指导作用,防止通过粗放式办案片面追求办案数量。最高检2019年2月发布的《2018-2022年检察改革工作规划》(以下简称《工作规划》)亦明确指出,要健全以“精准化”为导向的民事诉讼监督机制。“理念一新天地宽”。民事诉讼监督理念的变革必然带来监督标准、监督方式、监督程序、监督机制的变革与重塑。在“四大检察”格局已显、民事行政检察机构分设的背景下,如何以新理念引领民事检察工作创新发展,真正做强民事检察工作,成为一个重要课题。
一、贯彻民事诉讼精准监督理念需要厘清的几个关系(略)
二、民事诉讼精准监督的实现路径
(一)科学界定民事诉讼精准监督的监督标准
民事诉讼精准监督应当坚持法定性标准与必要性标准相结合。法定性标准是就民事诉讼监督的依据而言的,主要是指检察机关应当依据民事诉讼法第二百条的相关规定来审查民事裁判结果和民事审判活动的违法性。必要性标准是就民事诉讼监督的效果而言的,主要是指检察机关应当结合监督的社会效果、裁判作出时的司法政策和社会背景等因素对监督的必要性进行审查,在对相关因素综合考量后再作出是否予以监督的决定。例如,对于终审判决在认定事实或适用法律方面存在一定错误,但实体判决结果正确或者相对公正的,一般不宜进行监督;对于终审判决存在程序瑕疵,但未影响实体判决结果的,一般不宜进行监督;要适当偏重办案的社会效果和政治效果,以能否实现监督的目的来判断,其着眼点不应局限于个案公正,而应立足于整体法律价值的实现;要适当兼顾判决作出时的司法政策以及相关司法政策出台的社会背景,切忌机械监督、就案办案;要适当尊重法官的自由裁量权,对于法官行使自由裁量权有一定的合理依据,但在比例分配方面稍有不当的案件,一般不宜进行监督。
科学界定民事诉讼精准监督的标准,应当注意以下问题:第一,民事诉讼精准监督不是选择性监督。强调办理在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件,旨在扩大民事诉讼监督的影响力,有效树立监督权威,并非选择性监督。只要案件符合法律规定的监督条件,均应予以监督,这是民事诉讼监督的原则和底线。精准监督是在“四大检察”发展不平衡、对法院的监督权威尚未有效树立的情况下所采取的一种司法策略,是对当前有限的民事诉讼监督资源的合理运用,是做强民事检察工作的有效途径。第二,民事案件的典型性不同于刑事案件的典型性。刑事案件往往与人的自由与生命密切相关,其本身易引起关注而成为影响力案件,监督一案即可达到影响一片、教育社会面的目的。民事案件多与人的经济利益相关,虽然物权、合同、侵权、劳动、公司等民商事领域有着丰富庞杂的法律适用规则,但具体的个案在实践中影响力较小。对此,进行精准监督的思路应当是先从普通个案中总结和发现可能影响一个领域、一个地方、一个时期司法理念与政策导向的问题,进而把案件办成典型性案件,从而发挥对类案的指导作用,切忌根据民事诉讼监督案件的标的大小和社会影响判断案件是否具有典型性。
(二)合理设置民事诉讼精准监督的监督方式
《工作规划》提出要完善抗诉、再审检察建议、纠正意见、检察建议等多元化监督格局。全国人大常委会法制工作委员会在2019年给最高检的《关于人民检察院在开展行政诉讼监督中可否采用纠正意见的监督方式问题的意见》中指出,民事诉讼法以及其他法律未规定检察机关在行使对民事审判活动和民事执行活动的法律监督职权时可提出纠正意见,因此检察机关不应采取提出纠正意见的方式。据笔者理解,民事诉讼精准监督主要系根据案件是否具有典型性来设置监督方式:对于在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件,一般选择提请抗诉的监督方式,由上级检察机关进行监督;对不具有典型性但依法应予监督的案件,一般选择再审检察建议的方式,由同级检察机关进行监督;对无需改变裁判结果的瑕疵类案件,一般选择检察建议的方式进行监督,并倡导进行类案总结并发类案检察建议,不提倡多发个案检察建议。
需要指出的是,根据民事诉讼法第二百零八条的规定,抗诉与再审检察建议在适用条件方面是相同的,只是对监督主体提出了不同要求。确立再审检察建议的初衷在于加强同级监督,破解民事诉讼监督案件“倒三角”的情况。而根据最高检《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《民事诉讼监督规则》)的相关规定,再审检察建议在适用范围上排除了实体法上的“适用法律确有错误”和“审判人员审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为”两种情形,在程序上排除了“判决、裁定是经同级法院再审后作出”和“判决、裁定是经同级法院审判委员会讨论作出”两种情形,这种设定在多数情况下对再审检察建议与抗诉的适用范围仍无法作出适当区分。民事诉讼精准监督对监督方式的设置,合理区分了抗诉、再审检察建议、检察建议的适用范围,可考虑在修改《民事诉讼监督规则》时予以确认。在实践中应当致力于把抗诉和再审检察建议均做到刚性、做成刚性,这是作出上述区分并实现民事诉讼精准监督的重要保障。
(三)优化设计民事诉讼精准监督的监督程序
目前,为了引导各级民事检察部门树立精准监督和借助外脑的办案理念,不断完善办案程序,切实提高办案的精准度和监督的权威性,最高检民事检察部门已发通知要求省级检察院对提请最高检抗诉的民事诉讼监督案件,必须经过本院检察委员会讨论和专家咨询委员会咨询论证。通知的目的在于进一步规范省级检察院提请抗诉案件的办理程序,最大限度发挥民事诉讼监督的效能,实现精准监督所要求的政治效果、社会效果和法律效果的有机统一,并非为了限缩案件数量而阻碍省级检察院依法提请抗诉。根据《民事诉讼监督规则》的相关规定,检察机关提出再审检察建议应当经过本院检察委员会讨论决定,但对于提请或提出抗诉是否应当经过本院检察委员会讨论决定并未作出规定,当前正在修改的《民事诉讼监督规则》对此应当予以明确。
为了进一步优化司法资源配置,提升司法效率,实现精准监督的工作目标,最高检第六检察厅2019年2月出台的《关于实行案件繁简分流暂行工作办法》,就所办理的省级检察院提请抗诉案件、最高法诉讼结果监督案件、复查案件实行繁简分流,根据具体情况分别适用简易程序和普通程序。适用简易程序的案件在调取法院卷宗、撰写审查报告、集体讨论以及向领导报批等环节上有所简化,可资借鉴。在此需指出,监督程序的设计与司法权的配置密切相关,对监督程序的设计不能突破或限缩本轮司法责任制改革中所配置的检察官办案权限,务必通过监督程序的设计保障和监督检察官依法行使职权。
(四)建立健全民事诉讼精准监督的工作机制
一是健全检察一体化工作机制,形成四级检察机关分工负责、各有侧重的工作格局。按照民事诉讼监督规律,不同层级检察机关民事检察工作的侧重点应有所不同,应当积极引导省级检察院和市级检察院以生效裁判结果监督为重点,基层检察院以审判人员违法行为监督和执行监督为重点,形成分工负责、各有侧重的工作格局。同时,积极发挥检察一体化工作优势,加强各级检察院之间、各检察业务部门之间线索移送、案件调查、出庭、诉讼监督等业务协作,健全案件审核报备和督办转办交办机制,形成办案合力。二是建立科技借助工作机制,充分运用信息化智能化手段推进民事检察工作。要深化民事检察工作与现代科技深度融合,完善全国检察机关统一业务应用系统,推进智慧检务工程,全面构建应用层、支撑层、数据层有机结合的新时代智慧检察生态。要依托人工智能、大数据等技术,统筹研发智能辅助办案和管理系统,完善关键信息自动抓取、类案分析、结果比对、办案瑕疵提示、超期预警等功能,促进法律统一适用,助力提高司法质量、效率和公信力。三是健全借助“外脑”工作机制,充分发挥民事专家委员会的优势作用。从近年来省级检察院报送的提请抗诉案件来看,其支持率尚未超过50%,这与提请抗诉案件质量、上级检察院与下级检察院对抗诉标准的把握以及信访问题等多种因素相关,在此情形下,最高检要求省级检察院提请抗诉案件必须经过本院专家委员会咨询论证有一定的现实意义,但从长线考虑,做强民事检察工作必须处理好“重自强”与借助“外脑”之间的关系,防止过分依赖“外脑”而导致检察官怠于履职尽责。
三、民事诉讼精准监督的制度保障
(一)民事诉讼监督效果的刚性保障
提出抗诉是目前民事诉讼监督最具刚性的监督手段,但从监督效果来看,仍存在刚性不足的问题。进行民事诉讼精准监督,必须建立健全监督效果的刚性保障制度。一是建立案件跟踪监督制度。对检察机关提出抗诉后,在法定时限内未予裁定再审或长期未审结的案件,应当定期跟踪查询案件进展,督促审判机关提升工作效率。二是健全案件跟进监督制度。对检察机关抗诉后法院拒不改判的案件、提出再审检察建议后拒不采纳的案件,应当在分析研判的基础上采取跟进监督措施,强化监督效果。在监督实践中,跟进监督案件数量相对较少,跟进监督制度运行效果并不理想。为此,检察机关应当明确规定跟进监督案件的办理程序,用足用好后续监督手段,不断增强民事诉讼监督的刚性。
(二)民事诉讼监督调查核实权的强制性保障
调查核实是检察机关正确有效行使民事诉讼监督职权的必要措施。2018年修订后的人民检察院组织法第二十一条明确规定,检察机关因民事诉讼监督的需要可以进行调查核实,有关单位和个人应当予以配合。《民事诉讼监督规则》第六十五条至七十三条对检察机关需要进行调查核实的情形、调查核实措施、调查核实程序及有关单位和个人的配合义务进行了详细规定。但在监督实践中,调查核实权的运行情况并不理想,其主要原因在于调查核实权缺乏强制性保障,即相关立法对于无正当理由拒绝配合甚至阻碍调查的情形并没有规定处罚措施。民事诉讼法第一百一十四条规定,有关单位拒绝或者妨碍法院调查取证的,法院除责令其履行协助义务外,并可以予以罚款。法院对有上述行为的单位,可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款;对仍不履行协助义务的,可以予以拘留;并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。希望立法机关在民事审判和监督中,对法院的调查取证权和检察机关的调查核实权予以同等保障,明确规定有关单位和个人对检察机关的调查核实不予配合时,检察机关可以采取的处罚措施;同时,在调查核实措施方面,明确规定检察机关因民事诉讼法律监督所需,可以约谈和询问案件承办法官,了解案件审理和执行情况。
(三)民事诉讼监督制度运行的规范化保障
2012年民事诉讼法修改后,最高检及时制定了《民事诉讼监督规则》,保障和规范检察机关依法履行民事检察职责。但随着监督实践的发展和监督理念的更新,《民事诉讼监督规则》的部分规定已不适应新时代民事检察工作创新发展的要求,有必要及时作出修改,以此加强民事诉讼监督制度运行的规范化保障。主要涉及以下几个方面:一是修改完善案件受理制度,适当扩大检察机关依职权监督的范围,并明确将虚假诉讼监督列入依职权监督的范围。二是进一步理顺案件审查办理机制,建立案件繁简分流工作机制,合理配置司法资源,提升司法效率。三是在精准监督理念的指引下,明确抗诉与再审检察建议的适用范围,不断增强抗诉的精准度和监督的权威性。四是对案件复查制度的存废表明态度,建议将复查案件的启动方式设置为依职权,取消依申请的启动方式。五是进一步严格提请抗诉案件办理程序,适当引入专家委员会制定。六是增加民事诉讼类案监督的相关规定,突出民事诉讼监督案件的办理效果。七是明确跟进监督案件的启动和办理程序,不断增强民事诉讼监督的刚性。
*作者单位:最高人民检察院第六检察厅。
①本文系国家检察官学院2019年度科研基金项目《民事诉讼精准监督的价值、路径与保障》(编号:GJY2019D07)的阶段性研究成果。
(摘自《人民检察》2019年第13期)
